汽车乱象 谁之过？

随着我国汽车产业规模不断扩大、车辆普及率日益提高，相伴而生的产业生态恶化及日渐升级至社会层面的“三高问题”（交通安全事故率高、对外能源依存度高、大气污染贡献率高）凸显且有进一步加剧之忧。

其关键原因在于，我国汽车产业发展及治理问题已升级到新阶段，相应的管理思维却仍停留在“管产品”的固有思维，缺乏覆盖汽车生命周期的专门法律，无法支撑新时期汽车产业整体战略发展与治理，导致汽车产业面临五大“无法可依”，迟滞问题的解决。

目前来看，需国家层面及时试点汽车产业改革，从制定《道路车辆法》、逐步淡化审批放开准入、确保管理体系科学统一、完善车辆执法监督四方面入手，营造法治化市场环境与监督体系，推动汽车产业转型升级，缓解汽车普及带来的社会问题。

 五大“无法可依”

汽车产业在经济社会中地位大幅提升，但我国仍缺乏立足汽车产业整体层面、覆盖汽车生命全周期的专门法律，存在五大“无法可依”现象，管理不畅问题突出。

一是“无法”把关准入，汽车产业"入口"缺乏刚性法律标准，产业政策顶不住地方投产冲动。我国汽车产业的规划管理主要依靠行政手段，由产业政策指导相关。汽车产业如果存在结构性产能过剩，那也是“批”出来的，当下，新设整车企业须由国家发改委核准。不过，发改委依据的产业政策并不是刚性法规，很容易被地方突破，特别是全面深化改革的当下，有地方更是借改革之名“闯关”。

有些地方一把手上项目就像干“风投”，只重视可带来政绩的短期GDP过程，许多汽车项目实际上就是“臭棋”，令人担忧的是，这些"臭棋"一旦落下就很难被拔掉。

二是“无法”淘汰落后产能，退出机制"出口"无法可依，导致企业“只生不死”，“壳子企业”大量存在。

2004年《国务院对确需保留的行政审批项目设立行政许可的决定》对汽车产业行政许可的设立有明确规定,但并没有相应法规对其撤销作出详细规定，目前退出仍由产业政策管理。

这种情况与地方保护严重相结合，使跨地区兼并重组、淘汰落后企业的阻力很大，导致我国车企及厂点过多过散。据中汽协统计，我国有超过177家汽车整车生产企业（集团），可与世界其他国家车企总和相媲美。如再加上167家改装客车卡车企业和136家借生产农用车为名生产载货汽车的企业，数目更加惊人。

与世界主流汽车企业平均超过200万辆车的产能相比，我国车企年产量低于1万辆的就近40家。低水平重复建设多，生产集中度低，企业竞争力弱。

三是“无法”协调部门监管，职能部门各自为政管理重叠惊人，认证扎堆监管漏洞巨大。

经过立项审批的车企，在生产前须面临对其车辆产品的认证，这包括安全、节能和环保三类标准。由于没有专门法律明确划分、统筹协调各管理部门职责，工信部、国家质检总局、环保部和交通部各据本领域法律认为，自己有权负责一到三类标准。

各部门各设检测程序，三四套监管体系扎堆，检测内容却几乎相同，重叠多达80%到90%（50多项），徒增企业检测成本，却在产品关口留下巨大漏洞。一辆汽车的安全、环保与节能标准是有机统一的，需同时检测确保“一致性”。各部门自搞一套，使企业能各个击破骗取“准生证”。

2014年曝光的“假国四”现象相当典型。一些二三线城市道路上，不少在环保部官网上公示通过"国四"标准的车款，却连“国二”标准都达不到，甚至不如“黄包车”。

四是“无法”监督执法行为，导致对实际用车的监管薄弱，国家标准部门化，"打架"问题严重。

一个形象的说法是，各部门都想插手认证，在门口扎堆检查“身份证”，产品进门后却没人管，要么都撒手，要么睁只眼闭只眼。实践中，一些监管部门对"违规出生"的道路车辆主要是罚款了事，年检时“给钱就过”甚至成了部分地方的潜规则，以罚代法问题严重。

造成这种问题的根本原因在于没人监督执法者。目前各部门主要根据“三定方案”解读自身职能，依据自身委托立法揽权。由于“三定方案”并非法律，只有原则性规定，模糊空间很大。各部门在委托立法中又能将部门利益法律化，实现职能相当程度的“灵活性”，给自己规定的执法空间相当大。

五是“无法”对汽车产业发展新阶段形成整体性战略支撑，对汽车产业的管理仍停留在“管产品”思维，法治化市场环境的形成遇阻，产业发展面临瓶颈。

法律上，缺少针对汽车产业及车辆管理的“大法”作为战略支撑，相关规定散见于十多部法律中，不系统不协调。对一些管理环节的规定普遍存在陈旧、重叠、空白的问题。

与之相应的管理系统由十多个中央部门组成，缺乏战略眼光和长远规划。各部门发文件要么“应景”领导关注，比如新能源汽车，要么“应急”突发事件，比如校车标准。

迄今，除法律法规，各部门出台的直接涉及机动车辆管理的文件（不含标准）至少上千个，“打架”现象普遍。以危险货物运输车排气装置的位置为例，就有不同部门制定出3个国家标准及一个行业标准。一些企业同时接到4个说法不同的文件，不知道听谁的。

尽快制定车辆管理法

我国汽车产业及与之相关的社会问题已进入"2.0"阶段，但管理体系仍停留在“1.0”阶段，维持着“地方得项目、企业钻空子、监管者得罚款，皆大欢喜；产业发展受损、公共利益受害，不可持续”的局面。目前，亟须跳出“管产品”的固有思维，从国家层面将汽车产业及管理体系改革作为全面深化改革试点加以推进，尽快制定统一的车辆管理法，实现汽车产业及车辆管理的法治化市场环境。

一是构建法治化市场环境的大局出发，对汽车产业发展及管理进行战略性整体设计。打破部门立法局限，由全国人大常委会制定高阶位《道路车辆法》。可考虑由国务院法制办牵头，不参与车辆具体管理执法的综合部门国家发改委负责起草工作，具体执法部门（工信部、环保部、质检总局、交通部等）参与起草工作。使之与现有车辆管理法律相互衔接，形成覆盖从车辆设计到报废回收的全周期式法律体系。

二是抓紧将车辆产业“出入口”标准纳入车辆管理法，逐步淡化审批放开准入，鼓励竞争，强化优胜劣汰。当务之急是将汽车产业准入的刚性标准纳入起草的车辆管理法，抑制不合理的投资冲动。与此同时，将退出淘汰机制作为车辆管理法与行政许可法对接的重要部分，实现对“壳子企业”的自然淘汰或强制退出，优化汽车产业的资源配置。

三是从厘清各部门管理职能，确保标准体系科学统一入手，理顺汽车产业发展及管理体系，实现从“产业政策+行政管理”向“法治体系+市场机制”的转变。车辆管理法须“管”好两个方面：厘清部门职能，统一管理标准。

厘清部门职能分两步走，第一步宜逐步规范相关部门职责分工。按照十八届四中全会提出的“机构、职能、权限、程序、责任法定化”要求，以车辆管理法为依据，厘清各部门在各个环节的“职责清单”，陈旧的需要更新，交叉的需要厘清，空白的及时填补，以形成众“菩萨”登上一个法律平台，各归其位，各负其责的局面。

第二步宜借鉴汽车产业发达国家集约化管理经验，逐步将汽车产业发展及车辆管理的主要职能集中在少数专职部门，管理集约化。在此基础上，实现部门协调合作、管理无缝衔接。

统一管理标准，宜将安全、环保和节能“三性一致”的标准作为贯穿车辆全周期管理的统一尺度，全面梳理直接涉及机动车辆管理的上千份规章、通知等文件，对那些需要修改的纳入车辆管理法，对那些不合理的规章坚决撤销。

四是改变目前在职能与标准设定上“执法者立法”的局面，完善车辆执法监督机制。在车辆管理法明确各职责、统一标准后，要确保管理体系的科学通畅，还需要堵住两个“窟窿”：执法者立法和执法监督缺位。规范部门委托立法程序，规范现有标准立项程序，实现两者的去部门利益化。

同时，车辆管理法宜将执法监督列为重要内容，在明晰每个部门职责的基础上，细化监督惩罚措施。从具体执行上可由人大负责执法监督，由国家发改委协助人大监督。保证各部门合法履行职责，不是自己职责的不能伸手，是自己职责的也不能偷懒。

本文选编自财经国家周刊 周邦民